編者按：2023年10月16日，“鄭開同城化高質(zhì)量發(fā)展研討會”在河南中牟縣召開。國家發(fā)改委原副秘書長、著名經(jīng)濟學(xué)家范恒山教授受邀出席會議并作了《務(wù)實推動鄭開同城化發(fā)展》的主旨講話。現(xiàn)將講話全文刊發(fā)如后。

推進鄭開同城化是增強中心城市的引領(lǐng)作用，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的一項重大舉措，應(yīng)把握正確方向，發(fā)揮比較優(yōu)勢，遵循規(guī)律要求，堅持系統(tǒng)觀念，務(wù)實而有效的推動鄭開同城化高質(zhì)量發(fā)展。

一、正確認識同城化

什么是同城化？簡單的說，就是指一個城市與相鄰的另一個或多個城市依照統(tǒng)一規(guī)制謀劃和推動經(jīng)濟社會發(fā)展，尤其是在重要領(lǐng)域的發(fā)展建設(shè)上保持協(xié)同一致。或者說是把相鄰的兩個或多個城市當作一個城市進行規(guī)劃、建設(shè)、管理和運營。同城化是一個經(jīng)濟概念，城市的行政性合併并不屬于同城化的范疇。

同城化是區(qū)域合作的一種形式，而區(qū)域合作是分層次的，包括一般性的交流互動、部分項目的共同開發(fā)建設(shè)、一些重要事項的協(xié)調(diào)銜接、經(jīng)濟社會各領(lǐng)域發(fā)展全方位協(xié)同聯(lián)動等。同城化是城市合作的一種類型，代表著區(qū)域合作的最高層次。

值得闡釋的是同城化和一體化的關(guān)系。有人認為同城化高于一體化，這是一種誤解。基于區(qū)域合作而言，一體化就是指相鄰的地區(qū)間融合成一體，沒有比一體化更深層的合作形態(tài)了。也就是說，一體化是區(qū)域合作的最高層次。而區(qū)域合作一體化在城市合作中的體現(xiàn)就是同城化。同城化也就是城市一體化。并不存在同城化高于城市一體化的問題。但對于城市合作而言，同城化的表述不僅能體現(xiàn)合作的深度，也更能體現(xiàn)出城市間合作的鮮明特點和基本導(dǎo)向，換言之，同城化之說比一體化表述更加直觀，也更為形象。

把握這一認識很重要，不僅有利于避免復(fù)雜的爭論，而且有利于推進務(wù)實的操作。

區(qū)域合作的益處是多方面的，而作為區(qū)域合作或城市合作的最高形態(tài)，同城化具有十分顯著的效能，主要是：有利于突破既有條件限制，擴大經(jīng)濟運行空間；有利于有效整合資源，提高創(chuàng)新能力；有利于實現(xiàn)優(yōu)勢互補，提升發(fā)展質(zhì)量；有利于促進合理分工，減少外部掣肘；有利于增強調(diào)節(jié)能力，優(yōu)化應(yīng)急處置；還有利于拓展公共服務(wù)，提升共享水平。推進同城化應(yīng)當作為推進經(jīng)濟社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略選擇與操作方向。

但需要強調(diào)的是，同城化并非同一化、同質(zhì)化或城市間一個樣，如果是那樣的話，行政性合併就是最好的舉措。事實上，同城化并非所有方面都能同，也并非所有方面都需要同。一方面，各個城市的資源稟賦、歷史基礎(chǔ)、現(xiàn)實需求并不完全相同，需要因地制宜、因情施策；另一方面，特色和個性往往是城市的魅力、活力和競爭力所在，硬要追求全面同一，除了會進一步增強“千城一面”的色彩外，并不能帶來任何實質(zhì)性的益處。

制約同城化的障礙主要有二：一是行政區(qū)運行體制。城市作為一定層級的行政區(qū)，內(nèi)有經(jīng)濟建設(shè)、社會發(fā)展、民生改善的需求，外有政績考核、職級提升、攀比競爭的壓力，很容易形成“一畝三分地”思維，只專注于增進和維護行政區(qū)內(nèi)部利益，不僅忽視與外部合作，還會形成濃重的防外心理。二是經(jīng)濟發(fā)展狀況。城市間的落差越大，同城化也越不容易。發(fā)展好的城市有優(yōu)越感，不想合作；發(fā)展差的城市有防范心，不敢合作。當然，特殊的自然地理環(huán)境如高山大海有時也會成為同城化的阻礙，但這樣的情形總體上看比較少見，并且在很多情況下，這類障礙是可以通過經(jīng)濟與技術(shù)手段加以克服的。

二、鄭開同城化建設(shè)的要旨

推進鄭開同城化發(fā)展體現(xiàn)了中央的深謀遠慮，有利于增強中心城市的輻射帶動功能，有利于推動人口與經(jīng)濟要素協(xié)調(diào)布局，有利于提升都市圈、城市群的發(fā)展質(zhì)量，有利于更好的滿足區(qū)域人民群眾日益增長的美好生活的需求。對于河南省來說，還是優(yōu)化區(qū)域發(fā)展新格局，推動高質(zhì)量發(fā)展、加快實現(xiàn)現(xiàn)代化的重要抓手。河南省及鄭州市、開封市應(yīng)把握國家賦予的戰(zhàn)略機遇，高質(zhì)量推進鄭開同城化發(fā)展。

推進鄭開同城化發(fā)展，要科學(xué)總結(jié)和有效運用好以往的經(jīng)驗。鄭開同城化發(fā)展不是無源之水，它是在過去近二十年探索基礎(chǔ)上的一個創(chuàng)新發(fā)展。前面講到了同城化和一體化的關(guān)系。早在2003年，河南省就著手謀劃鄭汴一體化發(fā)展并一步步將其推向縱深。這個過程，從某種程度上說，就是推進同城化的過程，相對于今天的部署與要求而言，這一探索過程也許不夠系統(tǒng)深入，但所積累的經(jīng)驗是有價值的，應(yīng)該加以繼承，絕不可把這一過程與推進同城化發(fā)展區(qū)別開來。

在這個基礎(chǔ)上推進鄭開同城化發(fā)展，要切實把握好一些關(guān)鍵的方面，這主要涉及的是“同”的思想原則、“同”的工作內(nèi)容和“同”的操作手段，它們也是鄭開同城化的要旨。

（一）指導(dǎo)思想

正確的指導(dǎo)思想是扎實而順利推進同城化的重要保障。同城化益處多多，應(yīng)該堅持這一方向積極推進；同質(zhì)化不是空中樓閣，必須理性對待現(xiàn)存行政體制和利益格局。綜合考慮，推進鄭開同城化發(fā)展應(yīng)該秉持這樣的指導(dǎo)思想，即照顧現(xiàn)實、遵循規(guī)律、分類指導(dǎo)、逐步深化。所謂照顧現(xiàn)實，一是要堅持從實際出發(fā)，充分考慮各城市的發(fā)展基礎(chǔ)，把做強比較優(yōu)勢和增進城市特色作為推進城鎮(zhèn)化的一個重要內(nèi)容。二是要理性對待各城市的自我利益和個性需求，尊重行政區(qū)運作的實際，通過有效的機制和手段把合理追求自身發(fā)展與不斷強化協(xié)同發(fā)展有機結(jié)合起來。所謂遵循規(guī)律，就是要按照事物發(fā)展的內(nèi)在特性和邏輯聯(lián)系謀劃與推進同城化事宜，既積極有為又腳踏實地，順勢而為、循規(guī)而進，不好大喜功，不搞強同硬聯(lián)。所謂分類指導(dǎo)，就是統(tǒng)籌考慮需要和可能，根據(jù)不同領(lǐng)域的性質(zhì)特點和實際情況，謀劃同的內(nèi)容與同的層次。所謂逐步深化，就是要穩(wěn)打穩(wěn)扎，循序漸進，久久為功，積小勝為大勝，不追求大步跨越，不企求馬到成功。

（二）工作重點

同城化的成效不在于追求和實現(xiàn)所有方面的協(xié)同，而在于把該同的方面推進到位，把不須同或可同可不同的方面“放”出精彩來。從不同領(lǐng)域的性質(zhì)特點及其與全局和民生福祉的關(guān)聯(lián)度等因素考慮，可以分三類推進同城化進程。

第一類，一體建設(shè)、全面協(xié)同

這類領(lǐng)域發(fā)展建設(shè)關(guān)系到區(qū)域全局和全體人民的直接利益，且具有緊密關(guān)聯(lián)度和不可分割性，需要嚴絲合縫的“同”。比較重要的領(lǐng)域有：重大基礎(chǔ)設(shè)施，包括鐵路、公路、機場、水利等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施，也包括工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、數(shù)據(jù)中心、人工智能等新型基礎(chǔ)設(shè)施。在這方面，應(yīng)無縫對接、全面貫通，不能有斷頭路、瓶頸帶和隔離墻。市場運行制度，這是資源要素優(yōu)化配置、經(jīng)濟循環(huán)有效進行的基本保障，應(yīng)依照開放、公正、規(guī)范、透明的要求，著力解決地區(qū)封鎖、行政分割等痼疾，協(xié)同建立高標準的市場體系。生態(tài)環(huán)保體系，要因應(yīng)地域相接、水氣流動的自然特點，協(xié)同推進生態(tài)系統(tǒng)保護、環(huán)境污染治理和綠色低碳轉(zhuǎn)型，打造優(yōu)良的區(qū)域生態(tài)格局與環(huán)境聯(lián)治系統(tǒng)。基本公共服務(wù)，這涉及到區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和老百姓的權(quán)利福祉，又與同城化發(fā)展質(zhì)量密切相關(guān)，是檢驗同城化進展的最適標準，緊扣共同建設(shè)和均等化享有這些關(guān)鍵方面，能夠把各項工作做深做實、因而應(yīng)作為“同”核心內(nèi)容。

第二類，一體謀劃、有機協(xié)同

這類領(lǐng)域發(fā)展建設(shè)與各城市自然環(huán)境、資源稟賦和現(xiàn)實基礎(chǔ)密切相關(guān)，但又與區(qū)域發(fā)展效率與競爭力直接相連，在突出城市特色的同時需要統(tǒng)籌謀劃、緊密協(xié)作。這主要涉及到產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)打造和創(chuàng)新體系構(gòu)建兩個方面。產(chǎn)業(yè)發(fā)展是城市發(fā)展的主要內(nèi)容和基本支撐，地位極其重要。但對產(chǎn)業(yè)發(fā)展最大的傷害又來自于城市間產(chǎn)業(yè)的同質(zhì)同構(gòu)及由此形成的惡性競爭。以比較優(yōu)勢為基礎(chǔ)推進城市間產(chǎn)業(yè)發(fā)展合理分工，進而相互補充、支撐發(fā)展是最好的選擇。為此，同城化應(yīng)把統(tǒng)籌謀劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展，減少同質(zhì)競爭，分工協(xié)作推進現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)作為重要內(nèi)容。產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提升以區(qū)域合理分工為基礎(chǔ)，以科技創(chuàng)新為支撐，因而建立強有力的科技創(chuàng)新體系是城市建設(shè)的核心內(nèi)容。單一城市創(chuàng)新資源有限，攻克產(chǎn)業(yè)技術(shù)瓶頸往往力不從心，而齊心協(xié)力將大大增長攻堅能力，促進創(chuàng)新鏈產(chǎn)業(yè)鏈緊密融合。當前各城市間爭搶創(chuàng)新人才十分激烈，而一個地方創(chuàng)新能力的增強往往以另一個地方的削弱為代價。利用同城化機制實行科技創(chuàng)新資源的有機協(xié)同，將在穩(wěn)固各相關(guān)城市創(chuàng)新資源的同時大大增強整體開展關(guān)鍵核心技術(shù)創(chuàng)新的能力。

第三類，一體銜接、因情協(xié)同

這類領(lǐng)域發(fā)展建設(shè)多依賴于各城市的獨立運作，與區(qū)域整體直接關(guān)聯(lián)不夠緊密，但如果依托適宜機制在相關(guān)方面形成聯(lián)動，既會為自身發(fā)展注入新的能量，也能為整體提升創(chuàng)造有利條件。例如，城市間產(chǎn)業(yè)園區(qū)、試驗基地等重大功能平臺的聯(lián)動，將有利于產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移承接、良好規(guī)制的復(fù)制推廣；政府治理體系的聯(lián)動，將有利于化解深層矛盾，促進資源要素的高效配置。

鄭汴一體化和鄭開同城化發(fā)展在“協(xié)同”方面創(chuàng)造了不少好做法、好經(jīng)驗，應(yīng)加以科學(xué)總結(jié)。根據(jù)相關(guān)規(guī)劃與工作思路，下一步鄭開同城化將著力做到規(guī)劃同繪、設(shè)施同建、生態(tài)同保、資源同配、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、文化同興、服務(wù)同享，以此引領(lǐng)帶動“1+4”鄭州都市圈高質(zhì)量發(fā)展，進而推動中原城市高質(zhì)量發(fā)展。這是一個頗具雄心的構(gòu)想。總的看法是，在推進同城化發(fā)展的過程中，哪些該同，哪些不該同，哪些可同可不同，一定要堅持從實際出發(fā)，按規(guī)律辦事，以實效為鑒。具體方面，有三點值得高度重視：一是要把一體化優(yōu)化營商環(huán)境作為政府治理體系和高標準市場體系建設(shè)的重要內(nèi)容。以放管服改革為依托，以具體事項為抓手，協(xié)力完善產(chǎn)權(quán)保護、市場準入、公平競爭、社會信用等市場經(jīng)濟基礎(chǔ)制度；二是要把協(xié)同建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體放在突出重要位置。應(yīng)依托比較優(yōu)勢推動城市間產(chǎn)業(yè)錯位發(fā)展，應(yīng)合作培育壯大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和未來產(chǎn)業(yè)，應(yīng)緊貼資源基礎(chǔ)和科技創(chuàng)新成果自主拓展新業(yè)態(tài)和特色經(jīng)濟，應(yīng)努力構(gòu)建相互銜接配套的產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈；三是要把推進基本公共服務(wù)的均等共享做實做細做長。基本公共服務(wù)均等共享是眾多領(lǐng)域的協(xié)同和一系列體制創(chuàng)新的結(jié)果，有牽一發(fā)動全身的作用；基本公共服務(wù)均等共享直接施惠于全體人民群眾，為老百姓所高度關(guān)注，是同城化成果的集中體現(xiàn)。這方面的問題解決好了，對全國也會產(chǎn)生良好的示范作用。

（三）推進方式

要使鄭開同城化發(fā)展有力有序的開展，必須創(chuàng)新和優(yōu)化推進方式。各地在推進區(qū)域合作中的成功做法，鄭汴一體化多年探索的實踐經(jīng)驗，都值得認真借鑒和承繼，同時適應(yīng)新的形勢，結(jié)合解決實際操作中出現(xiàn)的新情況新問題不斷豐富完善，努力形成強有力推進機制。大體說，應(yīng)緊扣三個方面下工夫。

其一，加強規(guī)制約束。一是充分發(fā)揮規(guī)劃引領(lǐng)作用。統(tǒng)籌制定同城發(fā)展總體規(guī)劃和專項方案，明確前進方向、指導(dǎo)原則和基本任務(wù)。以清單化、項目化方式限時保質(zhì)落實各項工作任務(wù)。二是建立健全堅強有力的工作機制。可以參照長三角地區(qū)“統(tǒng)分結(jié)合、三級運作”的運作架構(gòu)完善工作機制，如果能設(shè)立由上一屆政府牽頭的工作推進機制，則更有利于同城化的發(fā)展。按目前的規(guī)劃設(shè)想，擬在河南省鄭州都市圈領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，設(shè)立省鄭開同城化建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由省政府分管副省長任組長，鄭州市政府、開封市政府和省有關(guān)部門主要負責同志任副組長，并實體化組建鄭開同城化建設(shè)工作辦公室。可按此先行運作，以觀察效能。關(guān)鍵是，依托相關(guān)工作機制加強與中央有關(guān)部門聯(lián)系，實現(xiàn)省市相關(guān)機構(gòu)的高度協(xié)同，部署推動各項重點工作，協(xié)同解決發(fā)展中出現(xiàn)的矛盾與問題。三是探索形成科學(xué)的法規(guī)體系。著眼于化解不合理的利益關(guān)系、克服妨礙實質(zhì)性推進的逆動行為，建立相關(guān)法律法規(guī)或類法律的規(guī)章制度。

其二，活用經(jīng)濟杠桿。探索建立同城化發(fā)展基金，用以資助重大跨界性同城化項目或樞紐工程建設(shè)；建立同城化建設(shè)獎懲制度，由遲緩方為先進方支付獎勵資金；建立健全合作領(lǐng)域的利益分享制度，形成有利同城化發(fā)展的經(jīng)濟指標核算政策和財稅、投資、金融支持機制。

其三，開展試點示范。選擇重點領(lǐng)域、重大項目、重要區(qū)域就運行模式、機制建設(shè)、利益分享等進行探索試驗，以摸索路徑、積累經(jīng)驗。打造與優(yōu)化功能平臺并重，充分發(fā)揮其在推進同城化發(fā)展中的支撐、示范和引領(lǐng)作用。